| ||||
|
|
Robert Gwiazdowski OPODATKOWANIE PRACY. DOKTRYNALNE POWODY I EKONOMICZNE SKUTKI
„Widmo straszy Europę. Widmo zbankrutowanego państwowego, repartycyjnego systemu emerytalnego, który niepodzielnie panuje w Europie przez niemal całe obecne stulecie” Jose Pinera 1. PRZEZORNY ZAWSZE UBEZPIECZONY Stary slogan jednego z zakładów ubezpieczeniowych oddaje pewną oczywistą prawdę. Jak zauważa Jose Pinera – twórca reformy systemu ubezpieczeniowego w Chile – ubezpieczenia społeczne stanowią odpowiedź na potrzeby związane przede wszystkim z utratą zdolności do pracy. W praktyce ludzie zawsze brali pod uwagę ten problem zanim pojawiły się ubezpieczenia społeczne zorganizowane przez państwo i nawet dużo przedtem zanim samo państwo powstało. „Naturalne prawo przeżycia i odpowiedzialności nakazuje ludziom – a nawet wielu gatunkom zwierzęcym – oszczędzać w okresach obfitości, aby przetrwać okresy niedostatku.” Badania (1) przeprowadzone między innymi w Japonii (2) i w Holandii (3) pokazują, że najważniejszą przyczyną oszczędzania jest niepewność, na przykład na wypadek choroby, utraty pracy lub innych nieoczekiwanych wydarzeń. Zatem ograniczenie roli państwa w „zapewnieniu bezpiecznej i dostatniej starości”, a w szczególności obniżenie tak zwanej stopy zastąpienia (4) prowadzi do wzrostu oszczędności sektora prywatnego – przede wszystkim gospodarstw domowych. Większość ludzi jest przezornych i w miarę możliwości oszczędza na wypadek „niepewnego jutra”. Jeżeli państwo ma rozbudowany system świadczeń socjalnych, wówczas tę „niepewność jutra” ogranicza. Osoba w wieku przedemerytalnym nie musi oszczędzać na wypadek utraty pracy, gdyż może liczyć na wcześniejszą emeryturę lub świadczenia przedemerytalne. Z kolei wysokie świadczenia wymuszają wysokie podatki lub wysoki deficyt, co z kolei wymusza wysokie stopy procentowe. W obu przypadkach maleje wzrost gospodarczy i rośnie bezrobocie. Od zawsze, naturalnym systemem ubezpieczeń była rodzina i, przede wszystkim dzieci. We współczesnych państwach bardzo kusząca okazała się dla polityków „możliwość zadekretowania dobrobytu” (5) i przejęcia przez państwo obowiązku jego zaprowadzenia. Stworzyło to jednak możliwość „selektywnego faworyzowania pewnych grup lub ustanawiania ogólnie dostępnych korzystnych warunków ubezpieczeń bez żadnych pozornie kosztów” (6). Zdaniem Pinery, podstawową wadą istniejącego systemu tak zwanych ubezpieczeń społecznych jest przyjęcie fałszywej koncepcji zachowań ludzkich i oparcie się na filozofii „prowadzącej do destrukcji współzależności pomiędzy wysiłkiem i wynagrodzeniem lub – innymi słowy – pomiędzy osobistą odpowiedzialnością a osobistymi prawami” (7). 2. UBEZPIECZENIA SPOŁECZNE – OPODATKOWANIE PRZACY POD MYLĄCĄ NAZWĄ Jedną z najistotniejszych przyczyny wprowadzenia systemu tak zwanych „ubezpieczeń społecznych” była początkowo chęć zwiększenie wpływów budżetowych (ilość zatrudnionych płacących „składki” była duża a ilość emerytów pobierających świadczenia – mała) i rozwiązania problemu części obywateli dożywających późnego (jak na koniec XIX stulecia) wieku 65 lat, którzy w okresie swej aktywności zawodowej nie byli na tyle przezorni, żeby odłożyć jakiś kapitał na starość, lub których wynagrodzenia były na tyle niskie, że takie oszczędzanie uniemożliwiały. Z biegiem czasu pojawiło się nowe, ekonomiczne uzasadnienie obowiązkowych „ubezpieczeń społecznych”. Była to teoria popytu Johna Myrdala Keynesa. Zgodnie z jej podstawowymi zasadami jak ludzie będą otrzymywali świadczenia to będą mieli pieniądze na nabywanie dóbr i usług, co podtrzyma koniunkturę. Dlatego wszystkich należy obowiązkowo ubezpieczyć. W książce Kapitalizm kontra kapitalizm (8) Michel Albert przedstawia wpływ dwóch teorii ubezpieczeń na rozwój współczesnego świata. Przeciwstawia sobie model alpejski i anglosaski. Pierwszy z nich ma swe źródło w tradycji ubezpieczeń górskich, drugi – w tradycji ubezpieczeń morskich. Tradycja pierwsza afirmuje, a druga neguje społeczną więź między podmiotami ubezpieczonymi. System górski narodził się w XVI wieku w dolinach alpejskich, gdy tamtejsi górale przystąpili do tworzenia pierwszych towarzystw pomocy wzajemnej. Cechą charakterystyczną tego systemu jest jego solidarystyczny charakter i samopomoc wzajemna, prowadzące do odrzucenia klasycznego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy kosztem ubezpieczenia, prawdopodobieństwem wystąpienia szkody i wysokością świadczenia ubezpieczeniowego. W systemie tym ryzyko jednostki jest minimalizowane, gdyż cały system ma w praktyce charakter redystrybucyjny. System morski narodził się w portach włoskich przybierając początkowo postać pożyczek udzielanych pod zastaw towarów na statkach weneckich i genueńskich, a następnie utrwalił się w praktyce londyńskiej, głównie za sprawą pierwszych transakcji ubezpieczania ładunków herbaty zawieranych w kawiarni Lloyda. W systemie tym liczy się przede wszystkim interes stron zawieranej transakcji, a nie dobro osób trzecich oraz maksymalnie dokładne oszacowanie prawdopodobieństwa ryzyka, którego nie ponosi się na zasadzie pomocy wzajemnej, jak ma to miejsce w systemie alpejskim. Ubezpieczenia morskie są pod pewnym względem podobne do hazardowego zakładu, z tym tylko, że „obstawiający” wygrywa w przypadku wystąpienia niepomyślnego zdarzenia: jeśli mój statek dopłynie do portu przeznaczenia ja tracę postawioną stawkę, a jeśli zatonie - ty płacisz jej wielokrotność, czyli sumę ubezpieczenia. Te dwa systemy ubezpieczeń legły u podstaw dwóch modeli kapitalizmu: anglosaskiego - opartego na indywidualnym sukcesie finansowym i nadreńskiego - opartego na solidarności grupowej(9). Generalnie można mówić o trzech technikach pomocy społecznej. Pierwsza z nich ma charakter opiekuńczy i wyrasta z wielowiekowej tradycji charytatywnej. Druga ma charakter ubezpieczeniowy i opiera się na tradycji ubezpieczeń alpejskich (system ubezpieczeń morskich nie jest stosowany w przypadku tak zwanych ubezpieczeń społecznych, gdyż, jak sama nazwa wskazuje ma charakter społeczny, a nie indywidualny, czym charakteryzują się ubezpieczenia morskie). Trzecia ma charakter zaopatrzeniowy. W tym przypadku świadczenia, na maksymalnie spłaszczonym poziomie, uzależnione są od różnych stanów faktycznych (na przykład pozostawania przez odpowiednio długi okres w „stosunku” pracy), a nie od wysokości zapłaconej składki i finansowane są za pomocą różnych mechanizmów fiskalnych. Technika ta jest więc ściśle związana z mechanizmem redystrybucji dochodu narodowego. Najbardziej rozpowszechniona we współczesnym świecie jest technika zaopatrzeniowa. W niektórych przypadkach jest ona uzupełniana pewnym rozwiązaniem charakterystycznymi dla techniki ubezpieczeniowej, w niektórych ma w praktyce, wbrew sugestiom wielu teoretyków, charakter wyłącznie fiskalno-redystrybucyjny. Zebrane składki są natychmiast przeznaczane na wydatki emerytalno-rentowe. Brak jest jakiejkolwiek akumulacji i kapitalizacji gromadzonych funduszy. W systemie typu pay as you go nie istnieje też zależność pomiędzy wysokością płaconej składki a nabywanymi uprawnieniami, co powoduje powstanie przekonania, że płacone składki są quasi podatkiem. Dlatego nie ma bodźców do zwiększania wysokości składki w celu powiększenia wysokości przyszłej emerytury, a wprost przeciwnie, istnieje zachęta do ucieczki przed tym dodatkowym opodatkowaniem. Rzuca się w oczy, że podatki obciążające wynagrodzenia zatrudnionych określane są mianem „składek” i to w dodatku „ubezpieczeniowych”. Sytuację tę doskonale skomentował Milton Friedman pisząc, że „w podobny sposób partia w Orwellowskim Roku 1984 twierdziła, że obowiązkowo znaczy dobrowolnie (10). W systemie ubezpieczeniowym wysokość wypłacanego przez ubezpieczyciela świadczenia jest związana z wysokością składki płaconej przez ubezpieczonego, a uprawnienie ubezpieczonego wobec ubezpieczyciela ma charakter roszczenia w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Składki wpłacane przez osoby ubezpieczone gromadzone są na różnych funduszach, lokowane i inwestowane, z dochodów których finansowane są należne wypłaty. Tymczasem w istniejącym, nie tylko zresztą w Polsce, systemie „ubezpieczeń społecznych” inkasowane podatki pod nazwą „składki” przeznaczane są na świadczenia dla osób obecnie je pobierających. „Ubezpieczeni” nie mogą mieć żadnych roszczeń cywilnoprawnych o przyznanie im jakichkolwiek świadczeń, gdyż ich wysokość określana jest w zależności od aktualnej kondycji finansowej państwa i, parafrazując Karola Marksa, „woli klasy politycznej wyrażonej w obowiązującej w danym okresie ustawie”, która bywa zmieniana zgodnie z aktualnymi zapotrzebowaniami politycznymi i budżetowymi. Nie ulega wątpliwości, że fiskalny, zaopatrzeniowo-redystrybucyjny system ubezpieczeń społecznych generuje coraz większe problemy finansowe, społeczne i polityczne. Istotne są jednak tego powody. Przede wszystkim system ten opiera się na złych założeniach, co do natury ludzkiej. Po wtóre, stanęła mu na drodze polityczna demagogia. Po trzecie przyczyniła się do tego demografia – z jednej strony biologia i rozwój medycyny, a z drugiej spadek dzietności kobiet. Pierworodny grzech istniejącego systemu polega, zdaniem Pinery, na zerwaniu „fundamentalnej więzi, jaka powinna istnieć w każdej ludzkiej instytucji między nakładami a korzyściami, między prawami i odpowiedzialnością, między tym, co się wnosi i tym, co się otrzymuje”(11). System ten oparty został na fałszywej koncepcji człowieka i jego zachowań. „Człowiek być może nie jest z natury zły - pisze Pinera - ale, przy wątpliwościach, lepiej założyć, że niektórzy mogą być źli” (12). Dlatego niebezpieczny jest taki system, jak obecnie funkcjonujący system ubezpieczeń społecznych, który pozwala skoncentrować w jednym ręku zbyt dużą władzę nad innymi i pozostawia wolne pole egoistycznym popędom powodującym, że większość ludzi stara się zminimalizować swoje wkłady i zmaksymalizować swoje zarobki. „Rozdźwięk pomiędzy wkładami a korzyściami nie byłby być może tak znaczny w rozdzielczym systemie ubezpieczeń działającym pośród aniołów - pisze Pinera. Każdy wnosiłby i zabierał to, co mu się należy. Kiedy jednak użytkownicy systemu są istotami ludzkimi, to jest rzeczą bardzo trudną, by nie powiedzieć niemożliwą, aby tę równość utrzymać” (13). Dodatkowo politycy wykorzystują taki system dla swoich wyborczych celów Zabiegają oni o głosy rosnącej rzeszy emerytów i starają się „kupić” ich głosy, w wyniku czego zobowiązania państwa wobec tej grupy społecznej zaczynają rosnąć w zastraszającym tempie. Jak zauważył Pinera „w systemie rozdzielczym możliwości demagogii są nieskończone, ogranicza je tylko wyobraźnia demagoga. Kiedy demagog rozdaje domy, to jest bardzo prawdopodobne, że po upływie sześciu miesięcy lub roku ktoś nierozważnie zapyta: gdzie te domy. Kiedy natomiast przyzna jakiemuś dobrze sytuowanemu gremium możliwość przejścia na dużo wcześniejszą emeryturę niż pozostałym, to pozornie wszyscy zyskują i nikt nie traci” (14). Redystrybucyjny system ubezpieczeń społecznych jest frajdą dla polityków, gdyż w starzejących się społeczeństwach emeryci stanowią coraz większy odsetek wyborców decydujących o wynikach kolejnych elekcji. Demagogiczne hasła adresowane do tej właśnie grupy wyborców są świetnym instrumentem walki politycznej. Gdyby natomiast państwowy system emerytalny przestał istnieć politycy nie mogą już dłużej decydować o tym, czy podwyższyć świadczenia, w jakim stopniu i dla jakiej grupy emerytów. W pierwszym okresie swojego działania zaopatrzeniowy system emerytalny wydaje się być niezwykle atrakcyjny (15). Początkowo napływ środków jest bowiem dość obfity, a wypłaty bardzo niskie. Po pewnym jednak czasie trzeba zacząć płacić podjęte zobowiązania emerytalne. Przez pewien okres nie było z tym większych problemów, gdyż wpływy przewyższały wysokość zobowiązań. Wszyscy zatrudnieni opłacali „składki”, a ilość beneficjentów, którzy pobierali emerytury była stosunkowo niewielka. Wydłużanie okresu życia, w trakcie którego pobiera się świadczenia emerytalne oraz spadek ilości urodzin powodują jednak, że proporcje te uległy niekorzystnej dla funkcjonowania systemu zmianie. Nadchodzi taki moment, kiedy system znajduje się w równowadze. Wysokość wpłat z trudem, ale starcza na pokrycie zobowiązań. Równowaga ta nie trwa jednak długo. Z biegiem czasu coraz bardziej zaczyna pogłębiać się deficyt. W niedalekiej przyszłości zjawisko to obejmować będzie nie tylko kraje rozwinięte, ale również te, które dziś dopiero się rozwijają. Wskaźnik dzietności kobiet wynosi w Unii Europejskiej 1,43, a w Polsce 1,37. Tymczasem po to, by liczba dzieci dorównywała liczbie ich rodziców wskaźnik ten powinien przekraczać 2,1. Z drugiej strony mamy do czynienia z wydłużaniem się okresu ludzkiego życia. Wzrasta więc liczba ludzi w podeszłym wieku, a przy niskim przyroście naturalnym wzrasta także ich odsetek w społeczeństwie. Dodatkowo będziemy mieli niebawem do czynienia z problemem wkraczania w wiek emerytalny pokolenia powojennego wyżu demograficznego. W Polsce generacja przełomu lat czterdziestych i pięćdziesiątych składa się z roczników liczących 800 tysięcy osób, podczas gdy dzisiaj, dla porównania, rodzi się tylko około 400 tysięcy dzieci rocznie. Dla systemów emerytalnych najistotniejsze znaczenie ma relacja liczby osób w wieku produkcyjnym do ilości osób w wieku poprodukcyjnym. W roku 2030 w wieku emerytalnym będzie ponad 9 milionów osób wobec 5,5 milionów w roku 2003. Ilość osób w wieku produkcyjnym nieznacznie się zmniejszy – z 23,2 miliona do 22 milionów osób. Stosunek liczby osób w wieku emerytalnym do liczby osób w wieku produkcyjnym wzrośnie z dzisiejszego 0,24 do 0,41 - a więc o 70%. W takiej sytuacji środkiem zaradczym dla ratowania chwiejącego się systemu emerytalnego staje się albo podwyższenie wieku emerytalnego albo podniesienie składki ubezpieczeniowej. Każde z tych rozwiązań jest złe. Często więc dla ratowania systemu wykorzystuje się dodatkowo inflację, która powoduje, że wypłaty pozostają nominalnie na tej samej wysokości, choć faktycznie ulegają obniżeniu. “Nadchodzi jednak taki moment - pisze Pinera - kiedy żadne z tych rozwiązań nie pozwala na pokrycie rosnących dziur w systemie” (16). Dla większości państw taki moment właśnie nadszedł, albo nadejdzie w niedalekiej przyszłości. Udział wydatków na świadczenia emerytalno-rentowe w PKB kształtuje się w Europie na poziomie znacznie przekraczającym 20%. Mimo tak znaczącej skali redystrybucji na rzecz starszej generacji emerytom powodzi się nienajlepiej, choć ich świadczenia utrzymują się na relatywnie wysokim poziomie. W Polsce wynoszą na przykład około 70% przeciętnej płacy. Wcale nie gwarantuje to jednak spokoju społecznego, lecz prowadzi raczej do ciągłego niepokoju. Emeryci będący beneficjentami transferów budżetowych głosują za ich utrzymaniem i programami oznaczającymi wysokie opodatkowanie lepiej zarabiającej mniejszości w wieku produkcyjnym. Uważają, że nie po to pracowali całe swoje dorosłe życie płacąc tak zwane składki ubezpieczeniowe, żeby otrzymywane przez nich świadczenia miały ulec jakiemukolwiek obniżeniu. Natomiast pracownicy zbliżający się do wieku emerytalnego reagują alergicznie na jakiekolwiek wzmianki o jego podwyższeniu i konieczności pracy jeszcze przez kilka lat zanim staną się beneficjentami tak zwanego „systemu ubezpieczeniowego”. Emeryci argumentują, że w przeszłości płacili „składki” na emeryturę, ale zostały one roztrwonione i teraz nie ma środków na wypłatę świadczeń. Uważają, że byłoby całkiem inaczej, gdyby ich pieniądze „pracowały”. Winą za to, że nie „pracowały” obarczają państwo i polityków. Dlatego od państwa i polityków domagają się podjęcia kroków zaradczych. Tymczasem istota tradycyjnych systemów emerytalnych w kontynentalnej części Europy, także w Polsce, polega na tym, że państwo zapewnia wypłatę świadczeń wedle ustalonych (ale mogących się zmieniać) kryteriów, z których najważniejszymi są osiągnięcie odpowiedniego wieku oraz poziom zarobków z okresu zawodowej aktywności. Środki na wypłatę świadczeń państwo pozyskuje z opodatkowania pracodawców, zwanego eufemistycznie „składką ubezpieczeniową”. Dochody pochodzące z wpłat pracodawców są zasadniczo w całości i natychmiast przeznaczane na wypłatę bieżących świadczeń oraz na pokrycie kosztów administrowania systemem. Jak twierdzi Krzysztof Dzierżawski „państwo nie może zarządzać tymi środkami źle, ponieważ nie zarządza nimi w ogóle” (17). Zarzuty, że składki „powinny pracować” (a nie pracowały) stoją w sprzeczności z naturą systemu, opierającego się na zasadzie solidarnościowej a nie kapitałowej. Pokolenie dzieci i wnuków finansuje emerytury ojców i dziadków i żywi nadzieję, że w ten sam sposób będą finansowane jego świadczenia w przyszłości. Tak zwane „ubezpieczenia społeczne” to forma międzygeneracyjnego porozumienia, na podstawie którego aktywni pracownicy finansują świadczenia emerytom z wiarą, że przyszli pracownicy będą z kolei świadczyli na ich rzecz. Warto w tym miejscu jeszcze raz zacytować Friedmana, który twierdzi, że „źródłem pewności pracowników płacących dzisiaj podatki, że otrzymają stosowne świadczenia, gdy przejdą na emeryturę, może być tylko przekonanie o dobrej woli przyszłych podatników, którzy będą musieli być obłożeni podatkami na świadczenia, jakie dzisiejsi podatnicy obiecują sobie otrzymać w przyszłości. To jednostronne porozumienie międzygeneracyjne narzucone przyszłym pokoleniom, z natury rzeczy nie mogącym wyrazić na nie swojej zgody, przypomina raczej listy wysyłane systemem łańcuszka dobrej woli świętego Antoniego niż prawdziwy system ubezpieczeniowy” (18). Związek między płaconymi podatkami i otrzymywanym świadczeniem przypomina w najlepszym razie listek figowy, który ma uwiarygodnić nazywanie tej kombinacji „ubezpieczeniami”. Tak zwane „ubezpieczenia społeczne” lub emerytalne są przykładem: a) marnotrawienia środków przez biurokrację centralną (tylko niewielka część środków przeznaczonych na pomoc dla najuboższych rzeczywiście trafia do najuboższych - znaczna część pozostaje w rękach aparatu administracyjnego sterującego procesem pomocy); b) nieefektywności (te środki, które docierają do ubogich, trafiają nie tam, gdzie są najbardziej potrzebne); c) stopniowego zniewalania całego społeczeństwa przez wszechpotężną administrację centralną, decydującą o wszystkim i za wszystkich, niweczącą inicjatywę, przedsiębiorczość i odpowiedzialność (19). Zdaniem Friedmana bardzo prosta kwalifikacja wydatków pokazuje, dlaczego system ubezpieczeń społecznych prowadził do tak niepożądanych rezultatów. Kiedy wydajemy pieniądze mogą to być nasze własne pieniądze lub cudze. Możemy je wydawać na siebie lub na kogoś innego. Połączenie tych dwóch par alternatyw daje w sumie cztery warianty (20): Wariant 1 dotyczy sytuacji, gdy wydajemy na siebie nasze własne pieniądze. Mamy wówczas najsilniejszy bodziec, by, jak najmniej wydając, jak najwięcej uzyskać. Wariant 2 dotyczy sytuacji, gdy wydajemy własne pieniądze na kogoś innego, robiąc na przykład prezenty gwiazdkowe. Mamy wówczas bodziec tak samo silny, jak w wariancie 1, aby wydawać oszczędnie, ale już nie tak silny, by otrzymać w zamian za wydane pieniądze maksymalnie dużo. Wariant 3 dotyczy sytuacji, gdy wydajemy cudze pieniądze na siebie - na przykład jemy obiad na rachunek firmy. Nie mamy wówczas żadnego bodźca, by rachunek był niski, ale mamy silny bodziec, by otrzymać w zamian coś, co jest warte wydanych pieniędzy. Wariant 4 dotyczy o sytuacji, gdy wydajemy nie swoje pieniądze na kogoś innego, na przykład płacimy z rachunku firmy za czyjś obiad. Mamy wówczas niewielką skłonność zarówno do oszczędnego wydawania, jak i do zachowania szczególnej staranności, by nasz gość zjadł możliwie najlepiej. Wszystkie programy opieki społecznej – także emerytalnej – stanowią realizację wariantu trzeciego albo czwartego, co jest głównym źródłem ich wad. Ustawodawcy uchwalają podatki od nie swoich pieniędzy. Biurokraci zarządzający programami pomocy także wydają nie swoje pieniądze i w dodatku na kogoś innego. Nic więc dziwnego, że wydatki rosną w tempie przypominającym eksplozję, a korzyść netto, jaką z transferu pieniędzy otrzymują ci, dla których są one przeznaczone, jest mniejsza od globalnej sumy transferu. Co więcej, system tak zwanych „ubezpieczeń społecznych” doskonale potwierdza tezę, iż wydatki publiczne przynoszą głównie korzyść klasie średnio zamożnej, finansowane są zaś z podatków płaconych przez bogatych i... ubogich. Ten pozorny paradoks okaże się całkowicie zrozumiały, gdy weźmiemy pod uwagę, że dzieci ubogich rodzin zwykle zaczynają pracować, a więc i płacić podatki w postaci składki na ZUS w stosunkowo młodym wieku, a dzieci z rodzin o wyższych dochodach znacznie później. Patrząc zaś od drugiego końca: osoby o niższych dochodach żyją przeciętnie znacznie krócej od ludzi z wyższymi dochodami. W rezultacie jest tak, że biedni płacą podatki dłużej od bogatych, a krócej od nich otrzymują świadczenia - wszystko zaś w imię pomocy tymże biednym. 3. SYSTEM UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH W POLSCE Jeszcze w roku 1989 składka na ZUS wynosiła 38% płacy. Pracodawca płacił 380 PLN składki od każdego 1.000 PLN wypłaconego pracownikowi. W roku 1990 składkę podwyższono do 43% i dołożono 2% składki na Fundusz Pracy. W roku 1991 składka wzrosła do 45%. W roku 1993 podwyższono składkę na Fundusz Pracy do 3%, a w roku 1994 wprowadzono składkę na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w wysokości 0,5% (w marcu 1995 roku obniżona ją do 0,2%). Co więcej, wraz z tak zwanym ubruttowieniem płac w związku z wejściem w życie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych z dniem 1 stycznia 1992 roku składki zaczęto naliczać od wysokości płacy brutto, co oznaczało ich faktyczną podwyżkę o 25%. Przed ubruttowieniem składka wynosiła bowiem 45% od każdego 1.000 PLN – czyli 450 PLN, a po ubruttowieniu – 45% od 1.250 PLN – czyli 562,5 PLN. W roku 1998 te wszystkie składki wraz z podatkiem dochodowym stanowiły ponad 80% płacy netto pracownika, co oznaczało wzrost od roku 1989 prawie o 60%. Od każdego 1.000 PLN wynagrodzenia w roku 1989 składka wynosiła 380 PLN, a w roku 1998 wynagrodzenie w takiej samej wysokości netto 1.000 PLN kosztowało pracodawcę dodatkowe 602,5 PLN. Tak zwana reforma systemu ubezpieczeniowego dokonana ustawą z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych niczego w tym względzie nie zmieniła. W nowym systemie wyraźnie odróżniono cztery rodzaje ubezpieczeń: emerytalne, rentowe, w razie choroby i macierzyństwa (chorobowe) oraz z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (wypadkowe). Teoretycznie obowiązkowe są jedynie ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W praktyce, na podstawie art. 11 ustawy, obowiązkowemu ubezpieczeniu chorobowemu podlegają osoby wymienione w art. 6 ust. 1 pkt. 1, 3 i 12 ustawy czyli pracownicy, z wyłączeniem prokuratorów, członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz osoby odbywające zastępcze formy służby wojskowej, a więc przytłaczająca większość ubezpieczonych. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 12 ustawy obowiązkowo ubezpieczeniu wypadkowemu podlegają osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym – czyli znowu prawie wszyscy ubezpieczeni z wyjątkiem bezrobotnych i osób wykonujących umowę agencyjną lub zlecenia poza siedziba zleceniodawcy. A zatem teoria o dobrowolności niektórych ubezpieczeń jest w praktyce mocno iluzoryczna. Podobnie jak wyrażona w art. 16 ust. 1 zasada, że składki finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i płatnicy. Tak jak w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych wprowadzono instytucję „płatnika”. Art. 17 ust. 2 przewiduje, że płatnicy składek obliczają część składek na ubezpieczenia finansowane przez zdecydowaną większość ubezpieczonych i po potrąceniu ich ze środków ubezpieczonych przekazują do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zważywszy, że sumaryczna wysokość składki w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów nie uległa zmianie, cały zabieg podziału składki pomiędzy płatnika i ubezpieczonego ma charakter wybitnie propagandowy, gdyż jest operacją czysto papierową. Najistotniejszą zmianą formalną jest to, że ZUS zobowiązany został do prowadzenia indywidualnych kont osób ubezpieczonych (art. 33), na których ewidencjonowane są składki oraz informacje dotyczące przebiegu ubezpieczeń społecznych danego ubezpieczonego a informacje o tym koncie przekazane ubezpieczonemu mogą stać się środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sadowym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Za jednakową składkę przysługiwać ma jednakowy zakres świadczeń, identyczne zasady nabycia prawa do świadczenia oraz jednakowy wymiar świadczeń – nie wiadomo tylko jaki. Tak jak ZUS pozostał instytucja polityczną, tak polityczny będzie pozostawał nadal zakres świadczeń emerytalnych i rentowych wypłacanych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zważywszy, że emeryci i renciści stanowią całkiem poważny liczebnie elektorat politycy wolą utrzymywać ich pod kontrolą. Natomiast najważniejszą zmianą merytoryczną nowego systemu jest utworzenie Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE), do których odprowadzane jest 7,3% składki. Suma obciążeń pozostała jednak nie zmieniona. Opodatkowanie pracy w takim wymiarze godzi zarówno w zasadę umiarkowania jak i neutralności podatków i sprzyja utrzymywaniu się stosunkowo wysokiego bezrobocia. Z jednej strony zapłata składki ubezpieczeniowej pracownika jest dużym wyzwaniem dla pracodawcy, gdyż nie można mówić o jej umiarkowaniu. Z drugiej strony, poza zachętą do unikania, przy pomocy różnych zabiegów formalnych, lub nawet do całkiem nielegalnego uchylania się od jej płacenia, pracodawca jest dopingowany do inwestowania w dziedziny mniej praco- a bardziej kapitałochłonne, co zdecydowanie narusza zasadę neutralności opodatkowania. Czynniki te sprawiają, że mimo dość szybkiego tempa wzrostu gospodarczego, bezrobocie utrzymuje się na dość stabilnym i wysokim poziomie. Przez cały okres transformacji politycy sukcesywnie podnosili „składki ubezpieczeniowe” i nie zwracali uwagi na powody, dla których składek tych nie płacono. Powód tego stanu rzeczy był nadzwyczaj prosty: obciążenia były zbyt wysokie. Można się zasadnie spodziewać, że gdyby składka na ZUS była obniżana a nie podwyższana i wynosiła 20%, a nie 45% to więcej podmiotów by ją opłacało. A 20% ze 100, to przecież więcej niż 45% z 30. Postępowano jednak na odwrót. W efekcie na koniec roku 1993 zadłużenie przedsiębiorstw wobec ZUS wynosiło 30 bilionów starych złotych polskich, na koniec pierwszego kwartału 1994 roku wzrosło do 34 bilionów złotych, by po upływie kolejnych dwóch kwartałów osiągnąć kwotę 39 bilionów złotych, z czego prawie 32 biliony przypadały na sektor publiczny. Jak wynika z raportów Najwyższej Izby Kontroli, już w roku 1994 zadłużonych w ZUS było 33,3% zakładów państwowych i 44,5% prywatnych. 80% zakładów zaniżało deklarowany stan zatrudnienia, czasu pracy i wynagrodzenia, około 70% nie płaciło składek w terminie, zalegając nawet po kilka lat. 90% zakładów zatrudniało pracowników na umowy zlecenia lub umowy o dzieło nie podlegające składce na ZUS. Już w roku 1978, jak wynika z danych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny, po raz pierwszy wypłaty z tytułu emerytur przewyższyły wysokość uzyskanych przez ZUS wpływów. W roku 1991 wysokość dotacji z budżetu państwa dla ZUS wynosiła 5,6% wydatków ponoszonych przez ZUS, a w roku 1994 było to już 6,9%. Stanowiło to kwotę 140 bilionów starych złotych, czyli 20,1% wydatków budżetowych. W roku 1995 dotacja budżetowa dla ZUS wynosiła już 193 biliony starych złotych, co stanowiło 21,2% całego budżetu.Cdn. Robert Gwiazdowski PRZYPISY 1) J. Pinera, Bez obawy o przyszłość, CAS, Warszawa 1996, s. 39. 2) C. Horioka, W. Watanabe, Why Do People Save? A Micro-Analysis of Motives for Household Saving in Japan, The Economic Journal, 1997. 3) K. Warneyd, A Study of Saving Behavior Towards the End of the Life Cycle, Center for Economic Research Working Paper No. 28, 1995. 4) Stopa zastąpienia jest polskim odpowiednikiem angielskiego terminu replacement rate, który oznacza stosunek emerytury do ostatniej płacy. 5) J. Pinera, Bez obawy… op. cit., s. 40. 6) ibid., s. 40-41. 7) ibid., s. 9. 8) M. Albert, Kapitalizm kontra kapitalizm, Kraków 1994. 9) ibid. 10) M. Friedman, R. Friedman, Free to Choose, New York 1980, s. 103. 11) J. Pinera, Bez obawy… op. cit., s., s. 23. 12) ibid., s. 23. 13) ibid., s. 24. 14) ibid., s. 17. 15) ibid., s. 21. 16) ibid., s. 23. 17) K. Dzierżawski, Reforma emerytalna. Fakty. Mity. Sofizmaty, Niepublikowana analiza wewnętrzna Centrum im. Adama Smitha. Kopia w zbiorach autora. Analizą tą nie była zainteresowana ani prasa codzienna, ani fachowa. 18) M.Friedman, R. Friedman, Free to..., op.cit., s. 104. 19) M. Friedman, M. Friedman (with the assistance of Rose Friedman), Capitalism and Freedom, Chicago 1962, ss. 183-189. 20) M.Friedman, R. Friedman, Free to..., op.cit., s. 116-117. | |||
